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旅游用地的問題確實很復(fù)雜，我歸納了八個問題，叫旅游用地八問。

第一問：什么是旅游用地？

今天會議題目很好，旅游發(fā)展中的土地問題。今天這個題目不是旅游用地，我覺得這個題目確實有學(xué)問，很簡單一個道理，如果我們強化旅游用地，這個事就說不清楚了，而且越來越說不清楚。旅游用地發(fā)展中有兩個基本特征：第一是我們研究多少年旅游最根本的特點就是綜合性，所以旅游發(fā)展的土地問題，首先應(yīng)該就是綜合性，包括方方面面。所以我們要探討旅游用地，就是所有的用地都是旅游用地，那么這樣探討沒有意義。第二就是外部性，這也是一個特點，外部性有區(qū)別，一類叫商業(yè)用地、建設(shè)用地，一類叫做公益用地、環(huán)境用地，就是其他的用地，或者是社會功能的用地。一個綜合性，一個外部性，綜合性要求我們分類，外部性要求我們定性。比如這一塊地叫環(huán)境用地，就不叫旅游用地，這一塊是景觀用地，也不叫旅游用地，旅游用地到底是什么？比如說建一個停車場算哪一類？政府建就是公益用地，開發(fā)商建就是包涵在商業(yè)用地之內(nèi)，有公益性質(zhì)的用地，就只能是靠這種方式來明確。如果我們在這個事上土地性質(zhì)搞不明白，旅游用地就沒有法說。

第二問：旅游用地用什么地？

第一類是環(huán)境用地，景觀用地，這是公益性的。這不是用地的概念，嚴(yán)格的說，這就是旅游發(fā)展的需要，沒有這樣的地，就做不了旅游。比如說林地算什么地？現(xiàn)在旅游離開林地能做嗎？這是一類，就是公益性的土地，旅游拿來利用。

第二類是經(jīng)營權(quán)用地，比如100平方公里，20年的經(jīng)營權(quán)，這種情況別干，50年經(jīng)營權(quán)可干。但只是這一片給了你經(jīng)營權(quán)，弄了景區(qū)就可以收一點費，這里有土地可言嗎？沒有。

第三類是建設(shè)性用地，100平方公里的經(jīng)營權(quán)，可能也就200畝的建設(shè)用地，最主要的還是土地手續(xù)，如果沒辦土地手續(xù)還不行。基本的規(guī)律就是這么一個規(guī)律，整一個40平方、50平方公里，大概批你二三百畝地算不錯了，要有100平方公里，批五六百畝地就非常難了，而且這600畝地分10年給你批下來，因為有土地指標(biāo)。

第三問：旅游用地用多少地？

現(xiàn)在跑馬圈地，門都沒有了，弄個經(jīng)營權(quán)問題不大。比如到東北林區(qū)，1000平方公里給你了，你來投資，什么叫給你？其實就是經(jīng)營權(quán)。東北林地還有一條好處，就是樹不可以伐，但是可以搞小秋收。比如說我碰見一個林地的經(jīng)營商，他就說我從來不怕在東北一年經(jīng)營三個月，能掙到錢，我說為什么？給了他10平方公里的林地，10平方公里的林地，靠小秋收就能盈利，根本不琢磨營地掙錢不掙錢。就意味著在旅游用地和如何用地方面有很大的松動余地，有很多的松動環(huán)境。到底用多少地？比如說全國算一批帳，旅游發(fā)展需要多少土地？2016年全國的旅游投資1.3萬億，2017年估計能達(dá)到1.5萬億，1.5萬億和土地有什么關(guān)系？全域旅游和土地又是什么關(guān)系？毫無疑問，全域旅游就意味著旅游用地的擴大化，海量投資就意味著需要更多的土地。大體上1億投資占地一平方公里，那我們1.5萬億的投資，今年就需要15000平方公里，這15000平方公里不對應(yīng)960萬平方公里的國土，要對應(yīng)我們的可用土地，這個比例是多少？我也不知道現(xiàn)在可用土地有多少，但是我知道這個比例不會太小。所以我們得算一算資金和土地的比例關(guān)系，這一筆賬算一算，在用多少地上面，就可能有一個盤子。占多少地不重要，就像國家自然保護區(qū)一樣，自然保護區(qū)要占國土面積1.6%，現(xiàn)在要求要占到5%，5%都是自然保護區(qū)，這是占地的概念，我們說的是用地的概念，所以就必須把它細(xì)化。

第四問：誰的問題？什么問題？

站在不同角度上，問題就不一樣，比如說在政府的角度上，希望更多的有一點土地指標(biāo)，這樣基本上有多少土地指標(biāo)就有多少財政收入，所以政府希望爭取更多的土地，這是政府的問題。開發(fā)商希望能夠批更多的建設(shè)用地，這是開發(fā)商的問題。那么農(nóng)民的問題呢？農(nóng)民的問題是不失業(yè)、不失居、不失地這“三不失”，這“三不失”我們只能三中選一或者選二，比如農(nóng)民不失業(yè)沒有問題，不失居也沒有問題，給你換一個地方，房子還有。但是不失地做不到，地都不失，開發(fā)商干嗎去？如果農(nóng)民的土地可以入股，這也可以理解為一種不失地，但是本質(zhì)上已經(jīng)失了，因為土地的用途變了。所以，我們要把誰的問題搞清楚，要把什么問題搞清楚，我們可以拉一個問題單子，這個問題單子拉出來就知道了。有一些政府的問題不是問題，有一些是發(fā)展階段中的問題也不是問題，農(nóng)民的問題才是根本問題，開發(fā)商的問題也是根本問題，如果不給開發(fā)商利益，他干嘛來了？吃飽了撐的？這個利益很重要的是土地利益。全國這么多地方可以選，憑什么要選你這個地方？對于開發(fā)商來說，就是一個比較。而且這里還有一個開發(fā)建設(shè)的過程，這個過程之中都在變化。比如說剛開始的時候政府一定站在開發(fā)商的立場上，因為不站在開發(fā)商的立場上就招不來商，引不來資。但是這個過程中農(nóng)民回過味，這里面有這么大的利益，農(nóng)民開始鬧事，農(nóng)民一鬧事，政府的屁股就開始轉(zhuǎn)到農(nóng)民那里去，然后開發(fā)商就說政府說的不算，實際上不是政策亂變，是在這個過程中利益關(guān)系在變化。我們要把這些問題梳理出來搞明白，比如說國土資源部有他的問題，有他的視角，他有他的關(guān)注點。國家旅游局有國家旅游局的問題，有他的關(guān)注點。部門之間的關(guān)注點碰在一起，一定讓大家亂了，但是一層一層的往下落，甚至落到縣政府關(guān)心什么，鄉(xiāng)政府關(guān)心什么，村委會關(guān)心什么，村支書、村長關(guān)心什么，老百姓關(guān)心什么，哪些事想明白，我覺得這個事情就好梳理了，現(xiàn)在隆隆統(tǒng)統(tǒng)這么說顯然不行。

第五問：旅游用地有什么特點？

旅游用地彈性非常大，發(fā)展空間非常大，我們不需要整裝的土地。不能用工業(yè)化的思路來對應(yīng)旅游開發(fā)，可以用工業(yè)化的做法來做旅游，集中力量辦大事，這是工業(yè)法的做法，但是思路不同，整裝就不需要。比如說稻田周圍一圈山，稻田里還有白鷺，非常美，開發(fā)商覺得中間這一片地非常好，我不這么看，我建議在周圍的山上做，讓大家還能看到這片稻田，還能看到白鷺在這兒飛來飛去。這片地不好用，越是基本農(nóng)田，越是整裝土地對旅游來說越不合適。旅游最合適的是潛山丘陵，所以我們可以用山地，可以用坡地，可以用邊地，可以用灘地，甚至可以用崖地，挨著懸崖建個賓館，甚至可以做地上地，就是基本農(nóng)田不動，把它架起來，下邊該種稻子種稻子，該種小麥種小麥，在農(nóng)田上架起一個農(nóng)莊來，農(nóng)田和農(nóng)莊只是高度的變化，我們古人有這個智慧，吊腳樓就是這么做的，古人做吊腳樓的方法，我們今天轉(zhuǎn)移到農(nóng)地上行不行？不占用一分農(nóng)地，做出一個農(nóng)莊來，還做出一個有特色的農(nóng)莊。這都是旅游的優(yōu)勢，搞工業(yè)之類都不行，只有旅游可這么干，從這個特點出發(fā)，這就意味著我們有很大的發(fā)展余地。可是如果還用工業(yè)化的思路來看這個事，這個事就不行，就干不了。

第六問：如何減少掛羊頭賣狗肉？

掛羊頭賣狗肉，實際上就是旅游和地產(chǎn)的關(guān)系。我從來不贊成旅游地產(chǎn)這個概念，因為旅游地產(chǎn)概念從理論上說是錯誤的，可以有休閑地產(chǎn)，不能有旅游地產(chǎn)。但是多年以來，旅游地產(chǎn)越折騰越熱鬧。但是這個事情就是怎么分類化、怎么差別化、怎么細(xì)分化，把這些分出來。很多地方政府現(xiàn)在也明白了，旅游地產(chǎn)可以做，先做旅游再做地產(chǎn)，旅游要做不出來，地產(chǎn)別做了。一開始是看著旅游開工了，就可以動地產(chǎn)了，但是旅游開工工期很長，地產(chǎn)工期非常短，地產(chǎn)賣完了旅游不干了，然后地方政府又學(xué)明白了，把旅游做完了才允許做地產(chǎn)，實際上有不同利益訴求。但是現(xiàn)在旅游地產(chǎn)基本做不動了，比如海南，我兩年前到海南，10個人一塊吃飯，9個人拿名片，都是地產(chǎn)商，去年到海南10個人吃飯，還是這一撥人，9個人都是旅游開發(fā)商，我說你們現(xiàn)在怎么都做旅游了？說我們拿一個旅游開發(fā)公司的名片有可能見到市長，要是地產(chǎn)的名片見村長都見不著。大家都聰明了，大家都在這個過程中學(xué)習(xí)，都長進了。

下一步的變化就是旅游小鎮(zhèn)，住建部、發(fā)改委、財政部三個部門忽悠，全國搞1000個小鎮(zhèn)，發(fā)布了第一批名單127個，基礎(chǔ)的要求是3平方公里，大一點是5平方公里。一個小鎮(zhèn)基礎(chǔ)投資30億，多者50、60億，現(xiàn)在大體是這么一個概念，還說產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)，我分析了一番，產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)是沒戲的，將來這1000個小鎮(zhèn)八九百個都可能是旅游小鎮(zhèn)、休閑小鎮(zhèn)、度假小鎮(zhèn)，文化小鎮(zhèn)、運動小鎮(zhèn)、康養(yǎng)小鎮(zhèn)，都是旅游的概念，這就意味著旅游的一個大投資的轉(zhuǎn)向就轉(zhuǎn)到這兒。這里又涉及一個問題，土地問題，這1000個小鎮(zhèn)，我想至少得三五千平方公里，再加上周邊擴大一下，又是1萬平方公里。實際上像這樣的事情我認(rèn)為這不叫掛羊頭賣狗肉，是掛龍頭賣什么肉都行，龍頭就是旅游，我們不是羊頭，我們是龍頭，羊頭把我們貶低了，下面賣什么肉都行。從地方來說得到實惠是真的，老百姓來說得到實惠也是真的，只要能保證這兩條就可以。市場有市場的力量，我們現(xiàn)在是把什么都謀劃好了，希望市場跟著我們走，這個事本身就叫無道，違背規(guī)律，無道的事情怎么能行呢？得道多助，失道寡助。

第七問：有沒有商業(yè)模式？

價值怎么評估？生態(tài)價值、景觀價值，各種各樣的價值，我們把價值說一大堆，說的很熱鬧，但是最終就有兩個，一個是環(huán)境價值，一個是土地價值。環(huán)境價值就是要求山清水秀、空氣清新、沒有霧霾，土地的價值就是我們要級差地租。新疆的環(huán)境價值極好，大戈壁上的土地價值等于零，就是越靠近城市土地價值越高，這樣一個極差地租怎么把它轉(zhuǎn)換過來？所以把價值分析明白，再說價格。價格有價格的實現(xiàn)方式，有價格的評估方式，土地現(xiàn)在程序非常嚴(yán)格，哪怕是圍標(biāo)，也得走程序，所以現(xiàn)在違規(guī)、違法不怕，但是違紀(jì)不行。官員只要不違紀(jì)，就豁著干，那我們以人民的名義問一問，最終是誰的利益？環(huán)境價值、土地價值，這兩個之后就自然涉及到投資、開發(fā)、運營，現(xiàn)在又進一步，還有投資怎么退出的問題，一系列的環(huán)節(jié)，這個環(huán)節(jié)里就有一個價值鏈，這個價值鏈就會形成一個利益鏈，所以把利益鏈把握清楚了，這個事就好辦了。

第八問：什么樣的運營模式？

從運營模式來看，我歸納了四句話：

第一，主體綜合。誰是開發(fā)主體？應(yīng)該是綜合性的，但是在這里面利益考慮不到就不行。比如說我去年在江蘇鹽城看了一個漁村，他們畫了一個非常漂亮的規(guī)劃，我就直接說這個事不能這么干，因為那個村子是活著的村子，不是空心村。村子里住上千戶，上千戶怎么搬遷？當(dāng)?shù)卣f我們下決心就能搬遷，政府可以這么干，老百姓怎么辦？搬到哪兒去？我在村里轉(zhuǎn)了一圈，看到不少公房，糧倉之類的，把這些糧庫折騰折騰，做成幾棟民宿，客人來了，然后農(nóng)民自然跟著走，他自己都會調(diào)整自己的房子，可是把它拆平了，然后再按照這個規(guī)劃的畫做這么一個東西，還號稱搞一個蘇北水鎮(zhèn)，現(xiàn)場我就否掉了。開會的時候，我又細(xì)細(xì)說了這一番內(nèi)容，絕對不能這么干，沒有各個方面利益的融合，沒有市場力量的導(dǎo)向，你的事就辦不成，最終一塌糊涂。有厲害的，比如說浙江的桐鄉(xiāng)，一個烏鎮(zhèn)搞成功了，跟著做一個濮院古鎮(zhèn)，拆遷花了30多個億，拆了1000多戶，拆遷過程中沒出事，非常順利，這就是利益導(dǎo)向，反正誰早走多給錢。跟著又要投資70億復(fù)建這個古鎮(zhèn)，一共100億，100億做一個濮院古鎮(zhèn)，真有膽。像這樣的東西如果這么發(fā)展，我覺得不是國家之福，更不是民眾之福。

第二，利益融合。沒有各方利益的融合，誰也做不到，這不是原來政府欺負(fù)老百姓的事了。現(xiàn)在時代變了，所以不但要考慮到利益融合，還要考慮到在發(fā)展中利益變化的融合。比如說中坤集團開發(fā)宏村，進去的時候宏村還沒有起來，之后做了一件大事，就是申報世界文化遺產(chǎn)，申報成功了，立馬就火起來了。農(nóng)民就不干了，可是簽了協(xié)議了，該給農(nóng)民的錢也已經(jīng)給了，農(nóng)民不干有農(nóng)民的招，客人來了，農(nóng)民就把垃圾丟到路上，屎尿都倒到路上。原來他們的方式是公司拿70%，農(nóng)民拿30%，政府拿10%，然后就退步，退到最后公司拿40%，農(nóng)民拿40%，政府拿30%，不退到這一步，就維持不下去，就經(jīng)營不了。所以一定要考慮到利益融合，實際上這個利益里很大一塊利益就是主體利益，尤其是這個地方做起來之后，土地升值了，房子也升值了，農(nóng)民就開始有強烈的利益訴求，這時候的關(guān)系反而復(fù)雜了。但是現(xiàn)在不同了，現(xiàn)在基本上在開發(fā)初期，農(nóng)民就已經(jīng)回過味來了，不像原來，原來做一點才回過味。

第三，功能融通。旅游用地中功能融通余地還很大，我們好好把這個余地做一做。一個原則，根本不需要基本農(nóng)田。比如說一塊山溝里有這么幾塊田，這幾塊田農(nóng)民還接著種，我們動都不動，但是在旁邊就可以做大文章，只要把淺山丘陵拿為我所有就可以了，這是一個博弈的過程。所以我覺得我們的旅游用地在功能融通上做大文章，這樣好多東西不用爭取，這一片平平坦坦的地，非得爭取做旅游，不是吃飽了撐的嗎？做旅游反而不合適，就是要做房地產(chǎn)才爭取這些。要是真想做旅游，不追求基本農(nóng)田，追求基本農(nóng)田，開發(fā)商一定是掛龍頭賣狗肉，這是錯不了的，所以怎么判斷？就這一條，就是一個判斷標(biāo)準(zhǔn)。

第四，土地多元。我們的田非得種莊稼嗎？實際上中國發(fā)展到現(xiàn)在這個階段，土地真正的發(fā)展是價值化，國家有糧倉，保糧食安全。海南提出糧食要自給，憑什么要自給？一共就這么一點地，糧食還要自給，還發(fā)展不發(fā)展了？這個思路就錯了，去買便宜的糧食，土地是價值最大化，為什么不做呢？實際上說到根本還是回到馬克思，強化級差地租，級差地租和土地多元利用，這是我們旅游用地的根本性的問題。

*本文作者：魏小安，執(zhí)惠專家作者，中國社會科學(xué)院旅游研究中心特約研究員。

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