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一、PPP項(xiàng)目發(fā)展迅猛

截至2016年6月底，全國全部入庫的PPP項(xiàng)目9285個(gè)，總投資額10.6萬億元，落地率23.8%，執(zhí)行階段的項(xiàng)目總投資額1萬億元。截至2016年7月25日，全國各地申報(bào)PPP項(xiàng)目1070個(gè)，項(xiàng)目計(jì)劃總投資約2.2萬億元，9月初將公布第三批示范項(xiàng)目清單。財(cái)政部2015年開始從地方上報(bào)的1000多個(gè)項(xiàng)目中，篩選了兩批共233個(gè)“中央財(cái)政示范項(xiàng)目”， 總投資超過8000億元，示范項(xiàng)目落地率48.4%，落地項(xiàng)目中民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)和外資企業(yè)的比率為45%。截至2016年6月底，全國落地項(xiàng)目已經(jīng)有619個(gè)，項(xiàng)目總投資額1萬億元。

二、中央到地方出臺獎(jiǎng)勵(lì)

2015年底，財(cái)政部出臺的PPP項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)政策明確，對中央財(cái)政PPP示范項(xiàng)目中的新建項(xiàng)目按照投資額不同給予300萬至800萬元的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)支持，也對入選國家級PPP示范項(xiàng)目給予幾十萬至幾百萬元的獎(jiǎng)勵(lì)。

截至2016年8月5日，已經(jīng)有12個(gè)省出臺了PPP獎(jiǎng)補(bǔ)政策，江蘇省PPP單個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)貼力度最大、最高可達(dá)2000萬元。

三、地區(qū)分布現(xiàn)狀

貴州推出1665個(gè)PPP項(xiàng)目占全國18%，山東1011個(gè)，新疆784個(gè)，四川748個(gè)，河南699個(gè)，內(nèi)蒙古677個(gè)，江蘇227個(gè)，浙江219個(gè)，廣東91個(gè)，北京55個(gè)，上海1個(gè)。

湖南推出了三個(gè)批次共199個(gè)項(xiàng)目，總投資額3109億元，其中納入財(cái)政部示范項(xiàng)目有12個(gè)，前兩批82個(gè)示范項(xiàng)目簽約率達(dá)到76.8%，落地率接近50%。

四、行業(yè)分布現(xiàn)狀

市政工程類3253個(gè)、占35%，交通運(yùn)輸1127個(gè)，片區(qū)開發(fā)552個(gè)，生態(tài)建設(shè)和環(huán)保492個(gè)，教育484個(gè)，保障性安居工程475個(gè)。

貴州1665個(gè)PPP項(xiàng)目中，市政工程527個(gè)，交通運(yùn)輸、保障房、水利建設(shè)等項(xiàng)目均超百個(gè)。

五、資本市場的呼應(yīng)

中國PPP基金是我國第一只國家級且規(guī)模最大的PPP基金，估計(jì)1800億元的資金量至少可以撬動(dòng)1.8萬億元社會(huì)資金進(jìn)入PPP領(lǐng)域。

PPP模式概念股至2016年8月16日已有63家，加上參與設(shè)立PPP基金的上市公司近200家。

統(tǒng)計(jì)58只PPP概念股中，有30只個(gè)股7月份以來跑贏同期大盤，其中葛洲壩、東方園林、美晨科技、騰達(dá)建設(shè)、龍?jiān)ㄔO(shè)、碧水源、上海建工、粵水電、蘇交科、中信銀行等股7月份以來累計(jì)漲幅均在20%以上，大幅跑贏同期大盤滬指升幅6.16%。

最早涉足PPP項(xiàng)目的上市公司之一碧水源2016年上半年?duì)I業(yè)收入同比上升122.74%，凈利潤同比上升76.16%，上半年碧水源參與PPP等的特許經(jīng)營類項(xiàng)目總額181.5億元。

最早涉足PPP項(xiàng)目的上市公司之一東方園林2016年上半年?duì)I收同比上升30.66%，凈利潤同比上升89%，東方園林上半年中標(biāo)工程項(xiàng)目涉及資金243.28億元，已公告中標(biāo)項(xiàng)目金額192.73億元。

六、旅游業(yè)投資的PPP模式

過去20多年來，民間資本主要投資在傳統(tǒng)制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)這兩大領(lǐng)域，從而形成民營企業(yè)的凈資產(chǎn)利潤率一般達(dá)到12%（國有企業(yè)4%），PPP項(xiàng)目6%的回報(bào)率是民營企業(yè)參與少的一個(gè)因素。

我國旅游業(yè)投資2015年10072億元、同比上升42%，超過1979年至2009年改革開放30年總和的8000億元；其中民營企業(yè)投資5779億元，占全部旅游投資的57.4%，表現(xiàn)出投資熱點(diǎn)從傳統(tǒng)制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代旅游業(yè)轉(zhuǎn)變。2016年上半年我國又實(shí)際完成投資4211.5億元、同比上升30.50%，其中民營企業(yè)完成投資2412.8億元、同比上升27.10%、增幅同比上升100%。我國旅游業(yè)從以前包括旅行社、景區(qū)、酒店三部分開始向文化、體育、健康、養(yǎng)老等領(lǐng)域滲透，逐步成為泛旅游業(yè)了。

華僑城擬以PPP模式聯(lián)合國開行、中建、中鐵、中鐵建、中冶等央企，投資1000億元完善云南文化旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

華僑城集團(tuán)還在四川同包括成都金牛區(qū)、大邑縣、雙流區(qū)三地政府以及成都文旅集團(tuán)簽署合作協(xié)議，擬投資超過千億元打造天回、安仁、黃龍溪三大旅游名鎮(zhèn)，對天回、安仁以及黃龍溪進(jìn)行資源重整與升級改造。簽約的三個(gè)項(xiàng)目未來均通過PPP的模式進(jìn)行開發(fā)。其中，位于金牛區(qū)文化北城的天回項(xiàng)目整體投資將達(dá)到2000億元，華僑城方面的投資約占三分之一，為600億元，定位為國際化的絲路文化新城；安仁古鎮(zhèn)項(xiàng)目簽約雙方則為華僑城集團(tuán)與大邑縣政府、成都文旅集團(tuán)，該項(xiàng)目占地約15平方公里，預(yù)計(jì)投資100億元，未來將打造成為以文化博覽為個(gè)性標(biāo)簽的中國文博小鎮(zhèn)；位于雙流區(qū)的黃龍溪項(xiàng)目也將吸引華僑城的500億元投資，打造水主題古鎮(zhèn)。

七、PPP模式的由來

PPP模式是政府和社會(huì)資本合作模式，PPP（Public-Private-Partnership）發(fā)源于政府與民營企業(yè)為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。

20世紀(jì)70年代，西方國家逐漸放松對國家壟斷經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的管制，引進(jìn)民間資本，建立競爭機(jī)制。

1981年，英法兩國首腦宣布英法海峽隧道將由私營部門出資建設(shè)經(jīng)營。

1986年，經(jīng)過公開競標(biāo)，英法政府與英國的海峽隧道集團(tuán)和法國法蘭西曼徹公司組成的聯(lián)合體簽署特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)建設(shè)經(jīng)營海峽隧道55年。項(xiàng)目最初投資預(yù)算為60.23億英鎊，其中10.23億為股權(quán)資金，由英國的海峽隧道集團(tuán)和法國法蘭西曼徹公司各出資79%和21%。由海峽隧道集團(tuán)和法蘭西曼徹公司股東組成的TML（Trans Manche Link）聯(lián)合體是項(xiàng)目的總承包商，負(fù)責(zé)施工、安裝、測試等。

1992年，英國提出以PPP模式開展公共服務(wù)民營化。

2004年4月，澳大利亞維多利亞州政府在墨爾本展覽中心旁邊建設(shè)會(huì)議中心，維多利亞州政府通過招標(biāo)確定由Plenary Group為首的承包聯(lián)合體作為社會(huì)資本，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的開發(fā)、設(shè)計(jì)和建設(shè)，并且授予Plenary聯(lián)合體長達(dá)25年的特許期。

八、我國早期PPP模式

我國早期的PPP項(xiàng)目稱之為BOT項(xiàng)目，合資的對象最早是港資、外資，例如收費(fèi)公路政府承諾允許收費(fèi)年限，然后把項(xiàng)目還給政府。

中國交建從2007年開始摸索發(fā)展PPP模式，到2010年開始規(guī)范發(fā)展，2015年底有160余個(gè)投資項(xiàng)目，涉及投資合同總額約7500億元，累計(jì)完成投資總額近3000億元。政府是中國交建的主要投資合作伙伴，80%以上的投資項(xiàng)目采用政府與企業(yè)合作的PPP模式，其中，廣東1500億元，江蘇850億元，貴州800億元，重慶600億元，云南、海南、湖北各500億元。此外，中國交建在海外12個(gè)國家實(shí)施投資項(xiàng)目，正在8個(gè)國家推進(jìn)PPP項(xiàng)目，投資總額近90億美元。已與59個(gè)省、市地方政府簽署了72項(xiàng)戰(zhàn)略合作協(xié)議，其中已與長江經(jīng)濟(jì)帶上11個(gè)省市中的9個(gè)開展了投資合作，投資額占比超過50%。

九、PPP模式的問題

1、管理難度在于項(xiàng)目時(shí)間長。信托、基金等資金周期最多5年，PPP項(xiàng)目周期一般20年。

2、土地、價(jià)格、融資、法律、制度、流程，結(jié)合現(xiàn)有的合同法、政府采購法、招投標(biāo)法等方面的配套政策有待于進(jìn)一步完善。解決諸如特許經(jīng)營權(quán)的授予方式與現(xiàn)行土地使用權(quán)的出讓制度的矛盾，資產(chǎn)、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格的確定與國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的沖突、政府和社會(huì)資本的權(quán)責(zé)利分配、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)管理、用地招拍掛、物有所值評價(jià)、社會(huì)資本退出、會(huì)計(jì)稅收、信息披露等規(guī)范問題。

3、有的地方為盡快上項(xiàng)目，通過虛假的政府購買服務(wù)形式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資，或者通過固定回報(bào)承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式，借PPP之名，行變相融資之實(shí)。

財(cái)政部和發(fā)改委2016年5月30日聯(lián)合發(fā)布的《進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》規(guī)定，“要堅(jiān)決杜絕各種非理性擔(dān)保或承諾、過高補(bǔ)貼或定價(jià)，避免通過固定回報(bào)承諾、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資”。

十、我國PPP立法與時(shí)俱進(jìn)

20世紀(jì)80年代，我國通過特許經(jīng)營方式開展PPP實(shí)踐。特許經(jīng)營項(xiàng)目包括使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼等多種方式；項(xiàng)目類型和實(shí)施模式形成了BOT、BOOT、BTO、TOT等多種方式。

20世紀(jì)90年代，我國開始對特許經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，截至目前以特許經(jīng)營命名的中央和地方的法律制度文件已達(dá)到60余件，另有150余件提及和沿用了特許經(jīng)營概念。這些法規(guī)制度，與當(dāng)前以PPP命名的政策在適用范圍、調(diào)整對象、基本原則、主要目的和內(nèi)容高度一致。

2000年，英國財(cái)政部在年度政策文件中提出8種PPP模式，包括資產(chǎn)出售、市場開拓、企業(yè)出售、合伙公司、私人融資方案、合資、合伙投資、政策合作等。
2003年，歐盟在PPP指南中，將PPP分為服務(wù)合同、運(yùn)營管理合同、租賃協(xié)議、交鑰匙采購或BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)、DBFO(設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-經(jīng)營)5種形式。
21世紀(jì)初，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(huì)（制訂PPP政策制度的機(jī)構(gòu)）頒布的私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的3個(gè)文件，都以特許經(jīng)營為脈絡(luò)展開，如特許權(quán)授予、特許經(jīng)營人選擇、特許公司成立、特許協(xié)議的訂立、特許權(quán)轉(zhuǎn)讓等。

21世紀(jì)初，國家發(fā)展改革委開始PPP立法前期研究工作，多次向全國人大和國務(wù)院提出立法建議，最終列入第十二屆全國人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃，并連續(xù)三年列入國務(wù)院年度立法計(jì)劃。

2014年，聯(lián)合國貿(mào)法會(huì)在2014年的報(bào)告中指出，現(xiàn)有文件特別是立法指南總體上能涵蓋各主要的公私伙伴關(guān)系。

2014年，我國成立國家發(fā)展改革委作為牽頭起草單位，由11個(gè)部門參加的立法領(lǐng)導(dǎo)小組。PPP領(lǐng)域的立法準(zhǔn)備主要有國家發(fā)改委提出的《中國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法(草案征求意見稿)》和財(cái)政部起草的《政府和社會(huì)資本合作法(草案征求意見稿)》。分歧包括項(xiàng)目融資的理論上應(yīng)該要求特許經(jīng)營權(quán)人設(shè)立特殊目的公司（SPV），但是設(shè)置SPV會(huì)加劇項(xiàng)目融資的困難等。

*本文原題：《旅游項(xiàng)目的PPP模式》，作者：趙煥焱，執(zhí)惠專欄作者。